Xã hội hóa sân bay: Nhà nước giữ vai trò gì trong cấu trúc mới?

Việc Công ty Cổ phần Cảng hàng không Mặt Trời (Sun Group) thay thế Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam quản lý Cảng hàng không quốc tế Phú Quốc từ ngày 1-1-2026 đánh dấu một bước chuyển lớn. Đây không chỉ là thay đổi đơn vị vận hành. Nó mở ra câu hỏi quan trọng về vai trò của Nhà nước trong mô hình xã hội hóa sân bay.

Tư nhân đầu tư và vận hành sân bay

Trước khi tiếp quản vận hành, Sun Group đã được giao làm chủ đầu tư dự án mở rộng sân bay Phú Quốc. Dự án có quy mô khoảng 1.050 ha. Công suất mục tiêu đạt 20 triệu hành khách mỗi năm. Mức hiện tại chỉ khoảng 4–5 triệu khách. Tổng vốn đầu tư dự kiến 22.000 tỉ đồng. Dự án không sử dụng ngân sách nhà nước.

Điều này cho thấy tư nhân không chỉ khai thác thương mại. Họ còn đầu tư hạ tầng cửa ngõ quốc gia. Đây là thay đổi lớn so với mô hình truyền thống.

Trước đó, năm 2018, Cảng hàng không quốc tế Vân Đồn đi vào khai thác. Dự án có vốn đầu tư khoảng 7.400 tỉ đồng. Sun Group đầu tư 100% và trực tiếp vận hành. Đây là sân bay đầu tiên tại Việt Nam do tư nhân xây dựng hoàn toàn.

Sân bay Vân Đồn có thể đón máy bay thân rộng như Boeing 777, Boeing 747 và Airbus A350. Năng lực này tương đương các cảng lớn như Cảng hàng không quốc tế Nội Bài, Cảng hàng không quốc tế Tân Sơn Nhất và Cảng hàng không quốc tế Đà Nẵng.

Những tiền lệ này chứng minh xã hội hóa là khả thi. Tuy nhiên, câu hỏi lớn vẫn còn đó. Nhà nước sẽ giữ vai trò gì trong cấu trúc mới?

Nhà nước giữ hạ tầng lõi

Dự thảo Nghị định về cảng hàng không đang được xây dựng để cụ thể hóa Luật Hàng không dân dụng Việt Nam. Tinh thần chính là Nhà nước giữ sở hữu hạ tầng chiến lược.

Khu bay gồm đường cất hạ cánh và đường lăn thuộc nhóm tài sản lõi. Các công trình bảo đảm hoạt động bay cũng nằm trong phạm vi này. Đây là khu vực liên quan trực tiếp đến an ninh và quốc phòng. Nhà nước không mở cửa sở hữu tư nhân với phần này.

Trong khi đó, nhà ga hành khách và dịch vụ thương mại có thể xã hội hóa. Hình thức áp dụng là nhượng quyền hoặc PPP. Hợp đồng phải quy định rõ quyền và nghĩa vụ các bên. Các điều khoản về giá, an ninh và an toàn phải minh bạch.

Cách phân tầng này giúp Nhà nước kiểm soát phần cốt lõi. Thị trường được tham gia phần thương mại. Tuy nhiên, hiệu quả phụ thuộc vào cơ chế giám sát. Nếu thiếu cạnh tranh, độc quyền có thể chuyển từ nhà nước sang tư nhân.

Bài toán chia sẻ rủi ro

Trường hợp Vân Đồn cho thấy xã hội hóa có thể vận hành. Tuy nhiên, rủi ro thị trường vẫn tồn tại.

Nhà nước vẫn quản lý an ninh và điều hành bay. Doanh nghiệp không có toàn quyền. Hoạt động kinh doanh cũng chịu khung giá do cơ quan quản lý quy định.

Trong giai đoạn dịch Covid-19, lưu lượng hành khách giảm mạnh. Nhà đầu tư phải tự gánh phần lớn thiệt hại. Điều này cho thấy rủi ro thị trường thuộc về doanh nghiệp.

Nếu mô hình này áp dụng cho các sân bay lớn, quy mô rủi ro sẽ cao hơn. Khi đó, cơ chế chia sẻ rủi ro phải được thiết kế chặt chẽ. Nếu Nhà nước bảo đảm doanh thu quá rộng, ngân sách có thể chịu áp lực. Nếu đẩy hết rủi ro cho tư nhân, chi phí vốn sẽ tăng. Giá dịch vụ có thể tăng theo.

Điểm cân bằng cần được tính toán kỹ lưỡng ngay từ đầu.

Quy hoạch là yếu tố then chốt

Một nội dung đáng chú ý là cơ chế cho phép doanh nghiệp tài trợ lập hoặc điều chỉnh quy hoạch sân bay. Nguyên tắc là tự nguyện và không điều kiện.

Về lý thuyết, cách làm này giúp giảm gánh nặng ngân sách. Tuy nhiên, quy hoạch quyết định lợi ích dài hạn. Quy mô công suất và phân kỳ đầu tư đều ảnh hưởng trực tiếp đến cơ hội kinh doanh.

Vì vậy, cần cơ chế thẩm định độc lập. Quá trình phê duyệt phải minh bạch. Nhà nước cần giữ vai trò quyết định cuối cùng.

Nhà nước giữ “luật chơi”

Trong mô hình xã hội hóa sân bay, Nhà nước không chỉ giữ đường băng. Vai trò quan trọng hơn là giữ luật chơi.

Ba yếu tố then chốt gồm kiểm soát quy hoạch dài hạn, điều tiết giá và bảo đảm cạnh tranh minh bạch. Ngoài ra, cơ chế phân bổ rủi ro phải rõ ràng trong hợp đồng PPP hoặc nhượng quyền.

Xã hội hóa là xu hướng tất yếu khi nhu cầu đầu tư lớn và ngân sách có hạn. Tuy nhiên, với hạ tầng chiến lược như sân bay, Nhà nước không thể đứng ngoài. Nhà nước phải giữ vai trò thiết kế khung pháp lý và giám sát thực thi.

Chỉ khi ranh giới giữa công và tư được xác lập rõ ràng, mô hình xã hội hóa sân bay mới có thể vận hành bền vững trong dài hạn.